Opinión

Finanzas Públicas y Marco Presupuestario de Mediano Plazo


La gestión de las finanzas públicas es vital para la estabilidad macroeconómica de los países. Los apoyos presupuestarios que transfieren los donantes a los gobiernos receptores, tienen como objetivo ser ejecutado en función de las políticas nacionales y sectoriales de desarrollo. En tiempos de déficit fiscales, la asignación eficiente y eficaz de recursos para el gasto público resulta trascendente para la disciplina y estabilidad macrofiscal.
El Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) es no sólo un conjunto de herramientas técnicas y lógicas, sino también un proceso organizado para mejorar la toma de decisiones. Al aplicarlo de manera correcta, se integran la política fiscal nacional (techos fiscales), la planificación estratégica (estrategia económica nacional y sectorial o programa económico) y la formulación presupuestaria. Si se logra eso, se atacan los problemas más comunes de las finanzas públicas cuando se elabora la planificación de los presupuestos nacionales. Persigue mejorar la coherencia entre las políticas nacionales y las proyecciones de egresos, busca afinar el control y medir mejor los resultados de los diferentes programas. Además, es un instrumento que proporciona una mayor transparencia en la rendición de cuentas.
Con el MPMP se busca mejorar la eficiencia de la gestión de las finanzas públicas. Gestionar las Finanzas Públicas debe tener objetivos esenciales: la disciplina macro fiscal, la asignación estratégica de los recursos y la eficiencia operativa. Con el MPMP se busca un cambio de esquema, de donde resulte una mejora en el impacto y el desempeño de los programas. Eso incluye, el cambio de enfoque de una cultura de la administración presupuestaria a una de gestión, donde se calibre con más precisión el resultado y el impacto de los programas. El MPMP refleja los vínculos entre la asignación de los recursos y las metas estratégicas del país. Cuando no hay vínculo entre la formulación de la política y los recursos limitados, existe el riesgo de planificar de manera no realista, con lo que se ponen en peligro alcanzar los objetivos definidos.
La visión anual en la presupuestación conduce a una implementación sub-óptima, donde se margina la sostenibilidad y el aspecto del marco estructural macroeconómico y fiscal. La presupuestación plurianual (tres a cinco años) intenta optimizar los resultados e impactos. Cuando existen partidas no registradas en el presupuesto, ya sea por donantes, agencias independientes u otros fondos específicos, se introducen distorsiones o confusión en las prioridades y objetivos sectoriales y, en el presupuesto. De igual forma, cuando prevalecen sistemas con presupuestos incrementalistas, las fricciones por la disputa de recursos entre los ministerios, diluye las prioridades estratégicas y evita hacer un examen más riguroso del desempeño de gasto; la eficiencia y eficacia de las políticas aplicadas.
Por otra parte, el generar un MPMP tiene que ver con un presupuesto que se articula de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Desde arriba hacia abajo, la retroalimentación se realiza vinculando las grandes líneas estratégicas, las prioridades económicas y sociales del país, así como los límites que la macroeconomía impone. De abajo hacia arriba, con la formulación de políticas y prioridades de los sectores, elaborando los Marcos de Gastos Sectoriales de Mediano Plazo (Mgsmp) y la construcción de indicadores, tanto de resultados como de impacto. El establecimiento de los techos sectoriales debe ser la culminación del consenso y la negociación política.
¿De qué depende el éxito de un MPMP? El éxito en las cuestiones económicas, y menos en las finanzas, no es cosa de magia. Este proceso de planificación plurianual debe contar con el respaldo del gobierno y de la Asamblea Nacional. Si no tiene respaldo legal, será difícil que las instituciones incluyan el Mgsmp en sus presupuestos anuales. La implementación y coordinación de los MPMP debe estar liderado por el MHCP. También la implementación del MPMP debe contar con el apoyo de la comunidad internacional de donantes. Esto tiene que ver con la asistencia técnica de los donantes, así como la actitud de éstos para cubrir las brechas presupuestarias y no menos importante, hacer los flujos externos predecibles.
Muy necesaria es la existencia de una sólida coordinación de las diferentes instancias públicas involucradas en la elaboración de MPMP. Si existen fuentes de financiamiento que violentan el marco disciplinario del MPMP y del mismo presupuesto, la eficacia y la efectividad del MPMP se ve erosionada. Para ello, también es necesario sujetarse a la metodología, lo que signifique que los distintos sectores hablen un mismo idioma en la presupuestación a mediano plazo. Es decir, deben prevalecer; ideas y metodologías homogéneas. Es deseable que entre los donantes exista un solo interlocutor de la cooperación, lo que contribuiría a elaborar una planificación conjunta y más realista.
Además, el proceso de formación y capacitación institucional deberá abarcar tanto a los cargos de confianza política, como a los cargos técnicos. La comisión presupuestaria en las instituciones (nombrada por cada ministro), tiene como función no sólo elaborar el presupuesto, sino que se encargará de velar por todo lo relacionado con el mismo, incluyendo su seguimiento. Si es necesario debería existir un acompañamiento especializado y focal en la elaboración de los Mgsmp, que son el fundamento del MPMP. El marco de gasto informa al ciudadano y a los legisladores para tomar mejores decisiones y dar seguimiento a la ejecución. En esto hay muchas instituciones que están dando ejemplar comportamiento.
Para que el MPMP pueda ser una herramienta efectiva y exitosa, debe contar con el liderazgo del Gobierno, el apoyo de la comunidad donante, pero más importante aún es el que los responsables de las instituciones lo asimilen, se apropien de él, formulen y lo apliquen para mejorar el proceso de elaboración y gestión de un presupuesto consistente, eficiente y que fortalezca la coherencia entre políticas y gasto en aras de mejorar la transparencia fiscal y monitoreo de la rendición de cuentas de los servidores públicos.

*Catedrático de Economía e investigador

Escuela de Economía UNAN-Managua