Opinión

Sobre días hábiles y aplicación de multas


La Dirección General de Ingresos (DGI) constantemente informa a los contribuyentes sobre los retos y desafíos que afronta en su pretensión de transformarse en una administración tributaria de control eficiente y moderno, sin embargo, en los últimos días hemos visto cómo esta eficiencia administrativa ha sido totalmente opacada por su actuar discrecional, imponiendo a los contribuyentes sanciones gravosas e ilegales, desvirtuando así el contenido del Código Tributario, escenario que motiva este breve análisis técnico en aras de instar mecanismos de solución. Veamos.

Días hábiles
Al entrar en vigencia el tan esperado Código Tributario, los contribuyentes asumieron que por fin contarían con un instrumento de reglas claras en materia fiscal que garantizarían los mecanismos básicos de defensa para ejercer plenamente sus derechos. Pero rápidamente se acabó la ilusión cuando la DGI publicó el Comunicado No. 009-2006, en el cual indica que los cinco días hábiles para declarar las retenciones del Impuesto sobre la Renta (IR) correspondientes a la segunda quincena de junio, comenzaron a correr a partir del sábado 1º de julio y, por lo tanto, el jueves 6 de julio era el último día hábil para pagarlas, y no el viernes siete, conforme el conteo habitual para estos fines. Consecuentemente, quienes pagaron el siete de julio incurrieron en presentación tardía, por lo que fueron castigados con el pago de 70 unidades de multa, o sea, 70 dólares.
Posteriormente, la DGI publicó la Disposición Técnica No. 010-2006, la que preceptúa que si el sábado inicia o está en el curso de un plazo, será contado como día hábil, pero en el caso de plazos que vencieran en día inhábil, o en día en que los órganos de la Administración Tributaria no desarrollen actividades por cualquier causa, se entenderán prorrogados hasta el día hábil inmediato siguiente. Es decir, con dicha publicación se toma el sábado como día hábil o inhábil, según la situación de hecho concreta.
Analizando el caso, encontramos que el Decreto No. 1340, Ley Reguladora de los Horarios de las Actividades Laborales en la República de Nicaragua (La Gaceta No. 251 del 2 de noviembre 1983), redujo la jornada laboral a cinco días, de lunes a viernes, siendo el horario para el Gobierno Central de 8:00 a.m. a 5:30 p.m. La vigencia de este Decreto fue ratificada recientemente por el Ministerio del Trabajo mediante la publicación del Acuerdo Ministerial del pasado 5 de julio, el que modificó temporalmente el horario de trabajo de las instituciones del Poder Ejecutivo. En consulta evacuada el 22 de agosto de 1990 –B.J., año 1990, págs. 260-262– la Corte Suprema de Justicia expresa que ante lo establecido en el Decreto No. 1340 se debe entender que en lo civil son días hábiles todos los días, menos los sábados y domingos. La Ley (No. 1340) por ser una ley especial prima sobre cualquier otra según lo ordena el artículo XIII del Título Preliminar del Código Civil, en consecuencia, la jornada laboral de la Administración Tributaria es de lunes a viernes, siendo éstos para los efectos legales los días hábiles. Es decir, dicha ley está por encima de la legislación supletoria invocada como base legal de la Disposición Técnica No. 010-2006.
Vale destacar que en ocasiones anteriores, la Administración Tributaria ha establecido que para sus efectos los días hábiles son de lunes a viernes. A guisa de ejemplo citamos el Comunicado No. 007-2006 del 29 de junio 2006 (ya vigente el Código), que en su parte conducente dice … “Que las retenciones en la fuente a cuenta del IR que efectuaron en la primera quincena de junio (…) debieron ser enteradas el jueves 22 de junio de 2006 (…)”. Para el cómputo de este plazo, la Dirección General de Ingresos no tomó en consideración el sábado 17, ya que contó como días hábiles el viernes 16, lunes 19, martes 20, miércoles 21 y jueves 22.
En consecuencia, el plazo para enterar las retenciones en la fuente a cuenta del IR efectuadas en la segunda quincena de junio 2006, comenzó a partir del siguiente día hábil, es decir, el lunes 3 de julio de 2006, y venció el viernes 7 de julio de 2006. Lo antes expuesto nos permite asegurar que el contenido del Comunicado No. 009-2006 es desatinado, ya que el 1º de julio fue día inhábil para la Administración Tributaria en vista de que su jornada laboral es de lunes a viernes, o dicho en otras palabras, la DGI tiene habilitadas cajas de recaudación para que el contribuyente pueda cumplir con sus obligaciones en esos días únicamente, no el sábado. Resulta evidente que la Dirección General de Ingresos contabiliza los días hábiles en forma discrecional y en perjuicio de los contribuyentes, ya que en este caso, se está restando un día hábil a los cinco días establecidos por la Ley de Equidad Fiscal para el cumplimiento de estas obligaciones. El contexto de esta confusión premeditada fue además inoportuno, ya que la Administración Tributaria estaba finalizando una huelga laboral.
Multas
El 29 de junio de 2006, el Director General de Ingresos (a.i.) emitió el Comunicado No. 007-2006 estableciendo que en consideración al período en que las administraciones de rentas permanecieron sin atención al público como consecuencia de la huelga, las retenciones en la fuente correspondiente a la primera quincena de junio y que debían ser enteradas el 22 de junio, podían efectuarse sin sanción hasta el viernes 30 de junio, en consecuencia, las presentadas y enteradas posteriores a esta fecha serían consideradas tardías y, por lo tanto, sujetas a sanción consistente en el pago de 70 unidades de multa. Por deducción, conforme el Comunicado No. 009-2006, las declaraciones presentadas a partir del 7 de julio también serían objeto de la misma penalidad. La base legal invocada en este caso son los artículos 8, 127 numeral 3, 134 y 135 del Código Tributario.
El artículo 8 de este cuerpo legal establece que cada “unidad de multa” equivale a un dólar de los Estados Unidos de América. El artículo 51 indica que la falta de pago de las obligaciones tributarias dentro del plazo establecido genera el pago mensual de recargos por mora de conformidad a lo que establece el artículo 131 del mismo, enfatizando que el recargo no podrá exceder la suma principal adeudada.
El artículo 127 numeral 3 determina una sanción de entre setenta a noventa unidades de multa por cada día que impida las inspecciones y verificaciones, por la no comparecencia del contribuyente o atraso en el suministro de la información, es decir, por las infracciones definidas en el artículo 126 numerales 5, 6 y 7, dentro de las cuales ninguna obedece a la presentación tardía de declaraciones.
El artículo 130 conceptualiza la mora, y el artículo 131 establece que toda persona que presente tardíamente su declaración y/o pago de tributos y, por lo tanto, incurra en mora, deberá pagar el crédito más un recargo por mora, detallando el porcentaje del mismo para cada caso.
El artículo 134 dice que se incurre en presentación tardía cuando lo hiciere fuera de los plazos determinados por la ley y el artículo 135, entre las sanciones que señala para este caso, nos refiere de nuevo a lo establecido en el numeral 3 del artículo 127.
En conclusión, la Dirección General de Ingresos está interpretando de manera discrecional las disposiciones consignadas en el Código Tributario, al imponer una sanción correspondiente a infracciones que no incluyen la presentación tardía de declaraciones, es decir, al aplicar la sanción establecida en el numeral 3 del artículo 127 Código Tributario, violenta el artículo 51 que determina que el recargo moratorio no puede exceder de la suma total adeudada. Por su parte, el artículo 131 del Código Tributario determina la sanción en caso de mora, y claramente señala los supuestos de hecho para cada recargo, lo que nos coloca ante dos disposiciones aparentemente contrapuestas, sin embargo, al tenor del artículo XIII del Título Preliminar del Código Civil, prevalece la que regula de manera especial la mora, o sea, el artículo 131 del Código Tributario.
Evidentemente el Código Tributario presenta inconsistencias técnicas que inducen a confusiones en relación al tema de las sanciones, lo que a su vez puede propiciar la interpretación discrecional de su contenido, no obstante, la Dirección General de Ingresos no debe ni puede ignorar que el artículo 183 de la Constitución Política que consagra: “Ningún poder del Estado, organismo de gobierno o funcionario tendrá otra autoridad, facultad o jurisdicción que las que le confiere la Constitución Política y las leyes de la República”.
Si bien es cierto que la Administración Tributaria está obligada por mandato de ley a imponer sanciones, no debe extralimitarse en su actuar, es decir, únicamente deberá sancionar lo que está tipificado tal y como lo señale el orden establecido. Pero también es importante que la DGI tenga presente que forman parte de sus deberes la divulgación oportuna del contenido del Código Tributario y de todas las normativas y disposiciones técnicas que de él deriven, explicar las normas utilizando lenguaje claro para el contribuyente y efectuar reuniones de información con los sujetos pasivos. En tal sentido, en nombre de los contribuyentes instamos a dicha institución a esclarecer de inmediato esta situación y sobre todo honrar lo que el Director de Ingresos se ha encargado de propagandizar a raíz del problema, destacando que no ha sido intención de la DGI provocar esta confusión, sin embargo, está en sus manos enmendarla.
Señor Director General de Ingresos, tenga presente que el mismo día que entró en vigencia el Código Tributario, usted acompañó la publicación del mismo con una misiva en la que señaló entre otras cosas “...Este documento normativo viene a fortalecer la relación DGI-contribuyente en un solo cuerpo de leyes que ordena las facultades y deberes de la Administración Tributaria, tales como ... y en la aplicación de sanciones en el marco de un estricto principio de legalidad. (...) Deseo expresarles que el Código Tributario no es un instrumento de recaudación (...)”. Hagamos eco de esas palabras y evitemos desaciertos que lejos de motivar la actividad recaudatoria, fomentan el incumplimiento de las obligaciones por parte de los contribuyentes y deteriora la imagen de la Administración Tributaria.

Abogado y Notario Público